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Gouvernance, réaménagement du territoire et Droit.

Catherine Bersani, MEDAD (Ministère de l'Ecologie, du Développement et de l'Aménagement durables)

Biographie :

BERSANI Catherine

Compte rendu :

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Transcription :

18 octobre 2007 TR1

Discours de Catherine Bersani

Toute personne raisonnable resterait muette après quelque chose d’aussi gentil et d’aussi faux parce que je crois que, pour le littoral, ce que fait Brigitte Bornemann-Blanc avec beaucoup de monde et depuis une dizaine d’années, est certainement très important.

Et si je peux, avec beaucoup d’impertinence, me situer humblement à la suite de Monsieur Michel Ricard, je crois que le Grenelle de l’Environnement est un processus d’enrichissement constant. J’ai l’honneur d’appartenir au Ministère de l’Ecologie, du Développement et de l’Aménagement Durable (MEDAD), qui réunit à la fois la Direction Générale de l’énergie et des matières premières, la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité du territoire (ex DATAR), le Ministère de l’écologie et le Ministère de l’équipement. Je crois que, bien sûr, les structures n’ont jamais, par le simple miracle de leur existence, changé l’ordre du monde, mais il est tout de même significatif qu’aujourd’hui l’Etat a, et je rejoins là-dessus l’Amiral Rolin, des responsabilités très importantes pour notre sauvegarde et celle de la planète.

Je pense qu’un Ministère qui a fait le choix de marier les contraires permet de faire travailler des gens qui, à priori, ne s’entendent pas mais qui arrivent tout de même à avoir des bébés extrêmement prometteurs.
Le MEDAD arrivera-t-il à rendre à la mer toute sa place dans le processus de Développement Durable qu’il nous appartient de conduire ? En tout cas, arrivera-t-il à poser, comme l’a fait le Président Ricard, la question de l’enrichissement permanent de ce qui est un premier démarrage comme Grenelle de l’Environnement ?
Brigitte Bornemann-Blanc m’a fait l’honneur difficile et redoutable de présenter de façon un peu générale la problématique des énergies marines sous le triple vocable de la gouvernance, du réaménagement du territoire et du droit. Je n’ai qu’une seule chose à dire sur ce sujet, c’est qu’il me semble que les énergies marines sont un catalyseur – c’est une notion chimique mais je l’entends au sens d’un déclencheur et d’un moteur extrêmement puissant – pour la Gestion Intégrée de la Zone Côtière (GIZC). La définition de la GIZC, je ne vais pas vous faire l’injure ou l’ennui de vous la rappeler sauf en 3 mots. Le littoral est un territoire fragile, dynamique et non renouvelable. Christophe Le Visage, que nous aurons le plaisir d’entendre, a coutume de dire que la définition de la GIZC c’est que les solutions des uns ne doivent pas devenir le problème des autres. Cela est particulièrement urgent sur un territoire fragile, dynamique et non renouvelable. Dans ce contexte-là, on peut se contenter de retenir que la GIZC est un processus dynamique qui pose une question à 3 niveaux : celui du partage des responsabilités, celui d’une nouvelle vision du territoire et celui d’une autre lecture du droit.

Au niveau du partage des responsabilités.

Quels sont aujourd’hui les acteurs interpellés par la question des énergies marines et leur développement ? Ce sont bien sûr les innovateurs qui font avancer les choses mais ce sont aussi ceux qui n’ont pas de place dans le dispositif tel qu’il est défini puisqu’ils innovent et qu’ils posent un certain nombre de question sur : où est leur place, comment vont-ils y arriver et comment vont-ils s’y maintenir ? D’autant que d’autres acteurs extrêmement importants sont déjà là, qu’il s’agisse des usagers de la mer, ceux qui vivent sur le littoral, ceux qui vivent du littoral et ceux qui y viennent et l’Etat. L’Etat est un monstre qui est peuplé de plein de petites personnes qui se sont toutes mises avec le monstre parce que seul le monstre peut les défendre des dangers qu’ils représentent les uns par rapport aux autres et que la nature représente pour eux. L’Etat a probablement une vision un peu plus avenante que le portrait que je viens d’en faire mais il a, et l’Amiral Rolin l’a rappelé, une mission existentielle de régulation. La décentralisation ne peut pas être, dans ce contexte, passée sous silence. C’est une décentralisation à plusieurs niveaux. Je me bornerai ici à parler de la décentralisation institutionnelle c’est-à-dire de la place croissante que les élus territoriaux prennent dans la responsabilité sur la vie quotidienne, le territoire et les grands problèmes.

Je prendrai quatre exemples.

Les Schémas de Mise en Valeur de la Mer (SMVM), qui sont une procédure de planification du territoire, donnent, aujourd’hui, compétence, moyennant certaines conditions, aux élus territoriaux pour organiser la régulation des conflits d’usages sur la mer. En Bretagne – c’est un fait remarquable sur notre territoire, il n’y a que les « ultra marins », qui soient plus organisés parce qu’ils sont plus petits – aucun territoire n’est extérieur à un Pays, c’est-à-dire qu’il y a une réflexion sur l’identité du territoire qui a solidarisé tous les responsables institutionnel de ce territoire. Je veux souligner aussi que la Région Bretagne a fabriqué au cours d’un long processus, qui a trouvé un point d’orgue en juillet 2007, un Plan Energie alors que, en l’état actuel des choses, la compétence énergétique des régions n’est pas une évidence absolue.

Donc, réellement, pour les énergies marines, les promoteurs, c’est-à-dire des chercheurs et des industriels, ou les utilisateurs ont au moins posé une question sur leur devenir, le Plateau des Capucins par exemple. Aujourd’hui, on se rend bien compte que les acteurs de ce domaine forment la matière d’un nouveau partage des responsabilités. Je n’ai pas dit un mot des Pôles de compétitivité Bretagne et Provence, mais on sent bien que sur ce sujet-là, leur présence est évidente cela a été dit à plusieurs reprises. C’est un nouveau partage des responsabilités parce qu’il faut une vision globale de la problématique des énergies marines et cette question implique une nouvelle vision du territoire.
La zone côtière est de plus en plus large et les acteurs, dont je viens de parler, viennent de plus en plus loin par la mer – même de la Chine par exemple – et ils viennent de plus en plus loin sur la terre aussi. C’est-à-dire que l’action de la terre vis-à-vis de la mer, qui est très importante et qui n’est pas toujours positive, prend sa source, et je prends l’exemple des bassins versants parce que les mots m’y conduisent, de plus en plus loin. Aujourd’hui, l’incidence de l’identité littorale se perçoit parfois à 60 km. Je prends juste un témoin cruel : les prix fonciers. On voit qu’ils sont atrocement chers dans les communes littorales, horriblement chers dans les cantons littoraux et encore assez chers dans les cantons rétro-littoraux et qu’une certaine influence de la mer gagne à l’arrière le territoire. L’interdépendance entre la terre et la mer s’accroît de façon considérable. On a parlé dans le Groupe Poséidon auquel j’ai eu l’honneur d’appartenir, de la « maritimisation » du littoral c’est-à-dire du fait que, comme on n’avait plus beaucoup de place à terre, on mettait en mer tout ce qu’on ne voulait pas. Ce qui pose beaucoup de problèmes parce que, comme cela été souligné, la mer ne ressemble pas à la terre. Elles sont très interdépendantes mais elles ne se ressemblent pas. Les énergies marines, quant à elles, entraînent de nouvelles dépendances terre-mer. L’énergie c’est à la fois de la production, du raccordement et du transport. On conçoit à l’évidence que l’occupation de la mer par les énergies marines est un vrai sujet ; il faut aussi qu’elles reviennent à la terre et, à terre, elles ont besoin d’installations et de structures de transport. Donc le développement des énergies marines doit toujours être conçu au regard de ce qui va se passer à terre en fonction de leur nature et de leur puissance avec des contraintes. Par exemple, vous pouvez avoir un appareillage extrêmement performant et important en mer mais il n’y a pas ce qu’il faut à terre pour le conduire et le valoriser. Toutes ces nouvelles dépendances rendent encore plus impératif le développement de GIZC c’est-à-dire l’optimisation de la ressource dans l’espace et dans le temps qui sont des dimensions essentielles.

Des acteurs plus nombreux et un nouveau partage des responsabilités, des interdépendances en plein développement et une autre lecture du droit actuel : je crois que nous sommes dans un processus complètement dynamique où personne ne peut prétendre détenir la vérité face aux deux questions : Qui gouverne la mer ? Que gouverne-t-on ? Je crains qu’il ne faille être porteur d’incertitudes.

Qui gouverne la mer ? C’est la chose de personne mais de moins en moins. La Convention de Montego Bay a d’ailleurs marqué un grignotage, on ne peut pas encore parler de mitage, mais d’un grignotage des compétences nationales sur la mer. On peut se féliciter de ce grignotage parce que nous lui devons en partie d’être la deuxième Zone Economique Exclusive mondiale et que grâce à un programme d’appropriation du plateau continental, nous continuons sur cette lancée.

Mais qui gouverne la mer ? Quand on se place d’un point de vue national, c’est tout de même une vraie question parce que, en droit, le territoire de la mer est notre territoire collectif qui se conçoit avec une carte de la souveraineté française qui va jusqu’à douze milles nautiques en mer. Tout le territoire de la France est investi par diverses collectivités territoriales qui n’ont pas les mêmes natures de responsabilités de compétences mais qui partagent la totalité du territoire qu’il soit maritime ou terrestre. Le Conseil d’Etat l’a déjà jugé mais c’est d’une évidence absolue. Par contre, il est vrai que chaque commune, chaque département, chaque intercommunalité, chaque région française a dans son territoire la partie maritime qui s’étend jusqu’aux limites de la mer territoriale. En revanche, être dans un territoire ne signifie pas nécessairement exercer des responsabilités équivalentes. Nous avons un droit qui fait qu’il y a nécessairement un équilibre entre la souveraineté et le droit des citoyens : la régulation à terre, de l’urbanisme par exemple, c’est la régulation de la propriété privée. Dans le cadre de la décentralisation, c’est la responsabilité première qui a été confiée aux collectivités locales : communes et intercommunalités. Cette régulation de la propriété privée, évidemment, ne s’applique pas en mer et c’est son originalité. On retrouve en mer un seul des deux éléments qui fondent la régulation sur le territoire : la souveraineté, puisque la propriété privée n’existe pas. A partir du moment où la mer est une frontière, la souveraineté confère à l’Etat une responsabilité de type tout à fait particulière. Personne ne peut s’approprier la mer, c’est-à-dire une parcelle de cette souveraineté, en dehors de l’Etat. En revanche, les responsabilités d’organisation de l’usage, mais pas de propriété, interpellent au premier rang les collectivités territoriales. On le voit avec la Bretagne, son Plan Energie et les responsabilités qu’elle a prises sur la GIZC qui intègre bien évidemment la mer. On le retrouve également sur les questions de la procédure du SMVM, sur la compétence un peu punitive du maire sur les engins motorisés dans la limite des 300m inscrite dans la loi Littorale. On sait que en tous cas, les régulations terrestres ne peuvent pas s’appliquer en mer. Même si l’Etat y a un rôle éminent, au sens quasiment féodal du terme c’est-à-dire qui passe au-dessus des régulations ordinaires, ces régulations doivent être partagées avec les collectivités territoriales sur des questions majeures comme l’implantation des énergies marines, la séquestration du CO2, la gestion de la biodiversité et sur la connaissance. L’Etat, en mer, a une connaissance beaucoup plus avancée que n’importe quel autre acteur grâce à Beautemps-Beaupré, mais on a absolument besoin de savoir ce qu’il y a dans le fond de la mer, comment les courants fonctionnent, quel profit et quelle sécurité on peut tirer des ressources marines, y compris pour le développement des énergies. C’est une responsabilité qui a peut-être été initiée par l’Etat, ce qui est souhaitable, et qui valorise la France à l’international par de grands établissements comme Ifremer ou le Bureau de Recherche Géologique et Minière. Un certain nombre de régions en France, aussi bien partenaires publics que privés, font faire des progrès de géants à la capacité nationale. Nous sommes là au carrefour entre deux séries de questions : celles de la convoitise légitime mais qui doit être régulée et celles de la connaissance dont il est urgent de dire qu’elle doit être approfondie par un effort de recherche important. Je partage les regrets qui ont été formulés sur le déficit d’un processus d’enrichissement constant dans le Grenelle de l’Environnement.

La troisième exigence majeure est celle de la rigueur dans l’action parce que la mer est un milieu particulier, qu’il est fragile et en même temps violent, plus fort que l’Homme et qu’on ne peut pas se permettre la même improvisation qu’à terre. Quelquefois, à terre, on a planté des éoliennes un peu de travers, c’est ennuyeux – c’est toujours ennuyeux de ne pas faire les choses comme il faut – mais ce n’est pas dramatique. On sait bien qu’en mer, par rapport à l’obstacle que ça crée, la difficulté de le réparer et le coût de l’opération, le manque de rigueur coûterait infiniment plus cher. Et on a aussi à gérer un triptyque entre responsabilités – en sachant que nous les partageons – entre

- la précaution puisqu’on ne sait pas où nous sommes ni très bien où nous allons

- l’ambition parce que les énergies marines sont le symbole de ce que la France doit pouvoir – je vais être un peu pessimiste – rattraper le retard que nous avons

- et l’ambition de la politique maritime que nous devrions avoir.

J’ai entendu dire au MEDAD que malgré les quelques lignes qu’il y a sur la mer dans le groupe 1 du Grenelle de l’Environnement, les lignes un peu plus nombreuses qu’il y dans le groupe 2 qui dit qu’il faut avoir une politique ambitieuse de gestion de la mer et du littoral, la lecture qu’en fait le ministère auquel j’ai l’honneur d’appartenir est que l’ambition maritime et littorale et la valorisation de la mer doit figurer parmi les priorités d’actions de ce nouveau ministère.
Je vous remercie de votre attention.