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La charte départementale des éoliennes terrestres est-elle porteuse de Gouvernance ?

François Martin, Responsable du Service Prospective DDE 29.

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Transcription :

19 octobre 2007 Table ronde 5

Discours de François Martin

Description de la démarche qui a permis l’implantation des éoliennes, connue sous l’appellation de « Charte Départementale des éoliennes du Finistère »

Une démarche de gouvernance
On peut s’interroger pour savoir si c’est une démarche de gouvernance. La réponse est évidemment oui, si l’on en parle aujourd’hui. Je vais expliquer pourquoi et comment, grâce à un recul de maintenant 5 ans.
Cette démarche a été mise en place au début des années 2000 et non seulement c’est une démarche de gouvernance, mais en plus elle traite d’un sujet qui est très proche de celui qui nous préoccupe aujourd’hui puisque les énergies renouvelables, à terre ou en mer, représentent un phénomène nouveau dans le panorama de nos territoires.

Tout d’abord, il faut se rappeler que ce sont des processus qui se mettent en place, progressivement dans le temps. On voit l’installation à la fin des années 90 des premières éoliennes dans le Finistère, en Bretagne et même en France. Au début, ce sont vraiment des opérations limitées. Notre façon de faire, d’instruire est plutôt « amateur » parce que l’administration n’avait jamais instruit un permis de construire pour une éolienne. On est encore au stade expérimental et les machines sont petites et leurs performances médiocres.

Et puis, l’inquiétude sur le réchauffement de la planète, la nécessité de lutter contre les gaz à effet de serre, le besoin de diversification de l’énergie sont traités par l’Union Européenne par la création du programme Eole 2005. Ce programme est soutenu localement par le Conseil régional de Bretagne et le Conseil général du Finistère. On voit alors apparaître une deuxième génération d’éoliennes : des machines plus puissantes, plus nombreuses mais encore très ponctuellement implantées sur le territoire, notamment à Goulien sur la partie sud ou à Plouarzel sur la partie nord. Ce sont toujours des projets d’initiative privée, c’est important de le souligner. Elles sont uniques dans leur secteur, ce qui changera ensuite. La façon de faire devient plus professionnelle, mais l’instruction administrative tâtonne encore et procède de façon intuitive. Surtout, cela permet de concrétiser un peu les premiers impacts. L’impact attendu à l’échelon global c’est évidemment la réduction des gaz à effet de serre, il y a aussi des impacts locaux dont on va prendre la mesure au gré de l’implantation des éoliennes.
Ces nouvelles éoliennes bénéficient du décret tarifaire mis en place pour favoriser le développement éolien en application de la politique européenne. En effet il fallait que ce soit rentable pour que des opérateurs privés s’y intéressent.

C’est la DDE (Direction Départementale de l’Equipement), qui instruit les permis de construire délivrés ensuite par le préfet. L’Etat a donc un rôle majeur puisque c’est lui qui va accorder ou refuser les autorisations de construire. Nos services sont soudainement et massivement sollicités par des porteurs de projets et l’on doit faire face à une importante demande de renseignements. Nous en déduisons qu’on est face à un processus qu’il va falloir appréhender dans sa globalité et non plus au cas par cas, car ça ne sera plus une demande de permis de temps en temps mais des dizaines, voire des centaines de demandes de permis qu’il faudra instruire. D’autant que la population aussi a vu les premières éoliennes et se pose les mêmes questions, que la presse relaiera largement.

En Bretagne, les opérateurs vont plutôt rechercher les zones où il y a beaucoup de vent et ils vont les trouver évidemment sur le littoral ou sur les reliefs. Il se trouve que ces endroits sont souvent les plus habités, les plus sensibles et les plus fragiles sur le plan environnemental. On s’aperçoit assez rapidement qu’il y a un conflit d’intérêts, entre le développement de l’énergie alternative et la préservation des enjeux du territoire.

La presse relaie largement les inquiétudes qui croissent dans la population sur des choses qui ne sont pas encore bien connues. On entend par exemple « les éoliennes, ça va saccager les paysages, ça va perturber les télévisions, ça va faire du bruit, trop d’éoliennes tuent l’éolienne… » Voilà les gros titres que l’on voit dans la presse à l’époque et qui alimentent largement la rumeur publique. L’Etat s’empare du problème, mais réalise qu’il ne peut pas régler le problème tout seul. C’est un problème qui concerne l’ensemble de la société. On ne peut pas instruire les permis de construire à la DDE et les faire signer au préfet sans autre précaution. Très rapidement, le préfet va mettre en place une démarche d’acceptabilité et de gouvernance locale : la « Charte Départementale de l’éolienne » qui va connaître une progression assez rapide.

La mise en place d’un processus de développement
Au début, les services instruisaient tout seuls et très rapidement. Le préfet s’aperçoit qu’il est préférable de consulter la Commission départementale des sites, perspectives et paysages, pour avoir une véritable expertise en matière d’évaluation des impacts environnementaux. On s’aperçoit aussi rapidement que les impacts ne sont pas qu’environnementaux, ils sont aussi sociaux et économiques. Il va donc falloir élargir le processus de gouvernance. Dès 2001, très tôt dans le processus de développement de la filière éolienne, le préfet du Finistère crée ce qu’on va appeler un Comité de pilotage élargi qui va intégrer les services déconcentrés de l’Etat, services qui instruisent pour le compte de l’Etat, les permis de construire. Ce sont aussi les services qui portent la politique de l’Etat : la politique de l’énergie renouvelable et la politique de protection de l’environnement. Ce comité de pilotage va évidemment intégrer les différents niveaux de collectivités publiques dans le département :
- les maires qui sont dépossédés du pouvoir de délivrer les permis de construire, mais qui sont les premiers interlocuteurs des porteurs de projet,
- les communautés de communes et nous avons l’avantage dans l’Ouest de la France d’avoir un réseau très développé de communautés de communes,
- les Pays, au sens « Voynet » (1) du terme, où là aussi la Bretagne a cet avantage,
- le Conseil général du Finistère,
- le Conseil régional de Bretagne,
- les Chambres consulaires qui représentent des différentes filières économiques dans l’agriculture, le commerce, l’industrie ou les métiers,
- un certain nombre d’experts, présents dans la commission des sites, qui nous rejoignent sur des thématiques principalement environnementales,
- l’Ademe qui porte la politique des énergies renouvelables,
- EDF qui va acheter l’électricité,
- RTE qui va transporter l’électricité,
- des associations, donc la société civile, représentatives des questions relayées par la presse sur les thématiques de l’environnement, sur la problématique de l’énergie renouvelable et des associations de riverains qui s’étaient constituées dès les premiers projets.

(1) Allusion à la notion de « pays » tel que défini par la Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, du 25 juin 1999, dite « Loi Voynet ». Mme Dominique Voynet a été ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement

Le Préfet souhaitait avoir tous les échos, tous les aspects de la problématique éolienne. La première réunion du Comité de pilotage s’est tenue en octobre 2001. Cette réunion avait pour objectif d’écrire ce que l’on appelait à l’époque une « règle du jeu » qui est devenue ensuite la Charte.

Ensuite, tout va très vite, en mars 2002, une première version de la Charte est prête. Cela prouve que ce n’était pas compliqué de recueillir les éléments nécessaires. Cette Charte est adoptée très rapidement : le délai n’a été que de 3 mois bien qu’il ait fallu attendre la fin des élections (2). L’histoire ne s’arrête pas là, c’est un processus qui s’inscrit dans le temps et dans la durée. Le Comité de pilotage qui avait été à l’origine de la mise en place de la démarche s’est transformé en Comité de suivi. Il se réunit depuis chaque année et se structure en fonction des questions d’actualité sur la thématique. Il y a eu l’élaboration du schéma éolien et ensuite la mise en place de zones de développement éolien. Aujourd’hui on travaille davantage sur la résorption des nuisances et la nécessité de mettre au point les projets élaborés sur le terrain. La composition de ce Comité n’est pas figée, elle évolue en fonction des besoins et des acteurs qu’il est opportun d’y associer.
(2) Allusion à l’obligation de réserve faite aux fonctionnaires de l’Etat en période pré-électorale

La Charte est une démarche mais c’est aussi un outil téléchargeable sur Internet depuis l’origine, c’est-à-dire que c’est une démarche de gouvernance et de transparence totale ; vous pouvez vous la procurer ce soir chez vous. Cet outil est directement transposable sur d’autres politiques comme la politique des énergies marines par exemple. C’est un inventaire du cadre législatif réglementaire parce qu’on ne sait pas trop quel est le cadre. Existe-t-il, un cadre d’ailleurs pour certains aspects ? Il a donc fallu faire un travail d’inventaire, de classement, d’analyse pour voir ce qu’il y avait et ce qui manquait. Et ce qui manquait, la loi l’a apporté après en s’inspirant de la démarche de cette Charte dans le Finistère.

Au delà de la loi, qui est la même sur tous les territoires de France, les impacts ne sont pas forcément les mêmes dans le Finistère que dans le Languedoc Roussillon. Il a donc fallu imaginer ce que sont ces impacts. On a assez vite compris qu’il y avait :
- des impacts d’ordre écologique sur le milieu naturel,
- des impacts d’ordre paysager : effectivement lorsqu’on inscrit dans le paysage des objets qui font maintenant une centaine de mètres de haut, ce n’est pas anodin,
- des impacts sur les activités humaines parce que les éoliennes vont s’installer dans l’espace agricole, dans un département très touristique et on se pose la question de savoir si elles vont être porteuses d’atouts ou de difficultés ; on est également sur un territoire où l’aviation et la Marine nationale sont très présentes, où l’habitat est très dispersé…

Il y a donc toutes sortes d’impacts qu’il faut évaluer. Une fois qu’on les a évalués en général, il faut essayer de les territorialiser. Parce qu’on va implanter des éoliennes sur notre territoire, il faut savoir où sont les territoires les plus sensibles au regard de tel ou tel aspect.

Je vais vous montrer très rapidement ce que vous trouverez dans la Charte si vous la consultez. Elle n’a pas la prétention de régler le problème. C’est une démarche dont on a dit qu’elle n’a pas de valeur juridique, mais elle a une valeur bien mieux que juridique puisqu’elle pose correctement le problème et c’est ça son objet principal. Lorsque l’on a bien posé un problème, il n’est pas résolu, mais il y a déjà une bonne partie du chemin qui est faite. Voilà quelle était l’ambition de départ de la Charte ; après, elle a passé le relais, comme on le verra, aux autres acteurs qui avaient vocation à parcourir l’autre moitié du chemin.

L’efficacité de la Charte, son application et le rôle des collectivités
Je ne vais pas beaucoup développer aujourd’hui, mais les collectivités locales ont un rôle majeur dans l’élaboration des politiques territoriales. L’efficacité de la Charte repose, non pas sur le droit parce que le droit n’existait pas pour un certain nombre d’aspects, mais sur le fait d’avoir posé collectivement, collégialement et sous tous ses aspects, la problématique. Il y a engagement moral des partenaires.

Sur les enjeux, effectivement, il s’agit de concilier les enjeux à l’échelle globale c’est-à-dire à l’échelle de la lutte contre l’effet de serre, la dépendance énergétique d’une région – ce qui est un aspect important pour notre région – et les enjeux du développement local. En effet, à l’endroit où on implante des éoliennes, il y a des enjeux à préserver : enjeux liés au patrimoine, aux équilibres écologiques, aux paysages, à la qualité du cadre de vie – qui est un vecteur fort de l’attractivité de notre région – et la préservation, voire la valorisation, de l’économie locale. La Charte comprend quelques cartes qui concrétisent ce que je viens de dire. La première a le mérite d’identifier du point de vue écologique quels sont les endroits sensibles. Tous les endroits sont sensibles mais à des degrés variables. Il y a des endroits dont la sensibilité est majeure pour un certain nombre de raisons. Cela permet aux porteurs de projets de savoir, avant d’arriver dans le département, quels sont les endroits à éviter. Cela ne veut pas dire de ne pas y aller et de faire n’importe quoi ailleurs. La Charte va poser un certain nombre de principes.
Le premier principe est celui d’informer et celui de dire « si ce n’est pas trop sensible, on peut le faire mais avec un certain nombre de précautions ».
La seconde carte est sur le paysage. Elle a été réalisée après une étude paysagère pour laquelle on n’a pas eu besoin de beaucoup de temps. Elle identifie les paysages qualifiés d’emblématiques. Là aussi on peut dire que tous les paysages sont intéressants, mais ils n’ont pas tous la même valeur. Il y a des endroits où l’identité de la région Bretagne est portée par un certain nombre de choses et en particulier par ses paysages. Cette carte identifie précisément ces paysages remarquables sur le littoral et sur les reliefs. Là encore, ça ne veut pas dire qu’il est interdit de mettre des éoliennes à ces endroits, mais ça montre que l’équation ne sera pas forcément facile à résoudre et que là où les paysages ne sont pas emblématiques, on ne pourra pas pour autant implanter des éoliennes de façon désordonnée. La Charte permet de poser un principe extrêmement fort : on peut mettre des éoliennes dans les paysages emblématiques, mais dans des conditions de qualité et de maîtrise très élevées et, ailleurs, elle souligne le risque de prolifération, de mitage du paysage et de déstructuration de l’identité paysagère, même si elle n’est pas emblématique.
Ensuite, on a passé le relais aux collectivités qui grâce à leur schéma allaient pouvoir organiser cette cohérence.
Dernier aspect en termes d’enjeu, c’est celui attaché aux activités humaines. On a fait une carte qui montre les endroits urbanisés avec une zone de 500 mètres autour. Elle a fait apparaître qu’il y a des habitations partout ; quand on parle de dispersion de l’habitat, en Finistère, ce n’est pas une illusion. Où implanter des éoliennes ? Si on ne met des éoliennes que dans les espaces laissés vides, on obtient quelque chose de pas très ordonné. En tous cas, cela nous a permis de comprendre la nécessité de gérer les impacts sonores, de résoudre les problèmes de perturbation de la télévision parce que les rotations des éoliennes perturbent la transmission hertzienne, de gérer les problèmes d’obstacles dans l’espace aérien que ce soit pour la navigation civile ou militaire.
Cette nécessité s’applique aussi aux impacts sur l’économie, ce qui est assez compliqué. On avait, au moins au départ, un problème clairement posé et on voyait à peu près les problèmes à résoudre pour construire des développements éoliens dont l’impératif était qu’ils soient cohérents. C’est là que le fait d’être organisé de façon très structurée au niveau des collectivités – c’est juste l’époque après la Loi SRU qui renforce le rôle des collectivités dans la fabrication de la cohérence territoriale – devait simplifier la chose. Ce n’est pas pour rien que l’outil inventé par la Loi SRU s’appelle le Schéma de Cohérence Territoriale. Pour nous, il arrive à point nommé pour dire aux Pays et Communautés de Communes que c’est leur rôle de prendre la suite de la Charte qu’a élaborée l’Etat dans le cadre de cette démarche.

La carte qui suit montre que les collectivités du Finistère ont saisi le rôle qui leur était dévolu sans avoir besoin d’inventer des outils, parce qu’ils existaient. Elles ont toutes engagé des démarches d’élaboration de schéma. Le schéma est une réponse en terme de projets à la problématique que je viens de rappeler et a pour objectif politique de développer l’éolien tout en préservant les impacts territoriaux locaux.

L’exemple des communautés de Chateaulin et de Morlaix
Le premier schéma qui a émergé est celui du fond de la Baie de Douarnenez autour de la Communauté du Pays de Châteaulin et le deuxième celui de l’agglomération de Morlaix. Pour être concret, un schéma est une dynamique de projets territoriale qu’on pourrait retrouver sur d’autres sujets d’aménagement. Dans le Pays de Châteaulin, il y a des principes à partir desquels la collectivité, en accord avec l’ensemble des partenaires que j’évoquais tout à l’heure, préconise d’implanter les éoliennes de façon organisée, réfléchie et structurée. A défaut, d’une démarche comme celle-là on aurait eu des projets là où les opérateurs avaient à la fois du vent et pas trop de contraintes. Ce qui aurait donné un ensemble complètement déstructuré à l’échelle du territoire. Tout cela était finalement une manière de mettre en place une politique qui a consisté à maîtriser ce développement en fonction de paramètres.

On a donc une maîtrise du paysage et une organisation d’ensemble d’éoliennes qui est significative également en terme d’énergie produite parce que, non seulement cela résout les problème de paysage et d’environnement, mais aussi elle produit, l’équivalent de ce que consomme la Communauté de Communes dans l’année.

L’acceptabilité d’un projet s’inscrit dans un temps long et nécessite de l’anticipation.
Aujourd’hui, on est toujours dans cette phase de gouvernance et le comité de pilotage s’est réuni il y a un mois environ, en septembre, sur la thématique des impacts qui subsistent encore autour de ces projets. Vous avez lu la presse, vous avez donc vu qu’il y a des riverains qui se plaignent que les éoliennes font du bruit, qu’elles perturbent leur télévision… Cela veut dire qu’on est dans un processus qui doit s’inscrire dans le temps long. L’acceptabilité des projets passe par l’anticipation, par la gestion dans le présent mais aussi par l’accompagnement dans la mise en œuvre. Faute de quoi, cela risque de mettre en cause l’aboutissement de la démarche dans sa globalité.

Juste pour terminer, pour en savoir plus, vous avez le site Internet de la DDE du Finistère (3) sur lequel vous trouverez la Charte, mais aussi tout ce que vous voulez savoir sur l’éolien dans le Finistère, que ce soit les textes, les comptes-rendus des comités de pilotage qui sont vraiment l’expression de cette gouvernance, tout est en ligne. C’est vraiment l’expression d’une démarche de transparence totale.

La question posée ici est « cette Charte est-elle reproductible » ? A la lettre, la réponse est non, parce qu’il ne suffit pas de prendre la Charte des éoliennes et marquer « Charte des énergies marines ». Mais au fond, on s’aperçoit que les problématiques sont assez comparables, que la nécessité de composer avec les acteurs est la même… Donc, même si la Charte n’est pas transposable à la lettre, la démarche est transposable dans l’esprit.

(3) www.finistere.pref.gouv.fr Charte départementale des éoliennes du Finistère