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La gestion du littoral aboutit-elle à une nouvelle gouvernance ?

Bettina Laville, Conseiller d’Etat, Présidente de « Vraiment Durable »

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8 octobre 2005 TR3

Discours de Bettina Laville

Je ne conclurai pas vraiment. D’abord parce que le colloque n’est pas fini, et puis d’autres part je ne pense pas qu’on puisse conclure devant une telle richesse d’intervention. Ou, alors, il faudrait que je vous explique en faisant la synthèse comment on pourrait protéger les coquilles Saint-Jacques tout en continuant d’alimenter les tomates au bord de nouveaux immeubles qui, certes, doivent respecter la loi « littoral » et ne pas empiéter sur le domaine public maritime, mais qui doivent cependant correspondre à la nouvelle densité exigée par la descente des hommes vers les territoires maritimes. Et, donc, je n’arriverais pas à faire de synthèse :
Je voudrai quand même vous dire deux ou trois choses. On m’avait demandé de réfléchir au départ à ce sujet – que j’ai trouvé d’ailleurs passionnant : « Est-ce que la gestion du littoral aboutit à une nouvelle gouvernance ? » C’est un mot extraordinairement usité, aujourd’hui, « gouvernance ». A chaque fois qu’on n’arrive pas à gouverner, on dit « gouvernance ». Il y a, comme ça, des cycles. Il y a 30 ans, on terminait chaque discours par la nature, en disant que c’était « un supplément d’âme ». Il y a 15 ans on le terminait sur « l’environnement » et, maintenant, on le termine par le « développement durable » et la « gouvernance ». Qu’est-ce que c’est qu’une « gouvernance » ? C’est un mode de gouvernement qui correspond à la complexité. Je pense que vous l’avez vu ici, et je vais essayer de l’illustrer rapidement. C’est aussi une gestion qui doit faire coïncider les affaires publiques et les affaires privées. Et on a vu ce matin, par l’ensemble des interventions de producteurs qu’on a entendues et avec les affaires de production par la pêche, à quel point les affaires privées étaient importantes. La gouvernance doit s’auto-ajuster et s’auto-réguler, et non pas simplement être réglée par les institutions. Et le fait est que toutes les institutions, comme le Conservatoire du littoral, le Conseil de rivage, etc… sont des instruments d’auto-régulation. La gouvernance c’est la cooptation – et je crois qu’il y a cooptation parce qu’il y a une famille du littoral et des rivages. Les processus de décision sont toujours révocables, à l’exception des processus de décision dans le littoral et pour la protection, lesquels ne sont pas révocables. Ensuite les décisions doivent être l’objet de négociations, ce qui concerne des politiques sectorielles, et il y a des codes de conduite comme, par exemple – le mot a été prononcé dans deux interventions – la confiance.
Si je mets un peu en valeur ces huit points du mode de gouvernance, c’est parce que quand on entend l’ensemble des intervenants de la matinée, on peut se rendre compte que la gouvernance du littoral est une gouvernance tout à fait particulière. D’abord parce que nous sommes en face d’un mode d’environnement et d’un mode d’intervenants d’acteurs extraordinairement complexes. Tout simplement parce que le littoral, en fait, c’est une rencontre de la nature et du droit – ce qui fait que la loi « littoral » est extrêmement pionnière dans les modes de gestion du développement durable. Et ce n’est pas si facile. Le droit c’est quelque chose de rationnel, qui s’applique à des collectivités humaines, mais il y a un droit très particulier, qui est forgé peu à peu par rapport aux droits de la nature. C’est Colbert qui a pour la première fois décrit dans la fameuse ordonnance de 1681 « le domaine public maritime ». Colbert, sans le savoir, faisait du développement durable. Tout simplement parce qu’il essayait d’accorder le droit aux mouvements de la nature, aux mouvements des flots. Cette ordonnance disait que, finalement, la délimitation du rivage, c’était le moment où le flux de mer s’approchait des grèves et où, au fil des marées, il s’arrêtait au fil des grèves. Ensuite c’est en 1852 qu’on a mieux délimité ces notions et, peu à peu, avec un certain nombre de textes et d’arrêts, on a à peu près défini le domaine public maritime. Mais toujours – et c’est l’aspect assez remarquable dans cette formation du droit – on l’a défini par rapport à la réalité de la nature. C’est en fait la loi « littoral » de 1986 qui finit par dire que « la limite du rivage est la limite constatée par l’Etat, mais constatée par l’Etat en observant les lieux qui doivent être délimités ». Et en faisant observer par qui ? Par les scientifiques - par les observations scientifiques, et en particulier, par les observations météorologiques. Vous avez dit, monsieur le Président, que la loi « littoral » n’avait pas vu ses décrets appliqués. C’est vrai, heureusement, et je vais vous dire pourquoi. Par rapport aux derniers décrets qui ont paru, il y a eu quatre décrets parmi tous les décrets de 2004. Trois d’entre eux sont extrêmement utiles et je garderai le quatrième pour la fin. Trois sont extrêmement utiles parce que, effectivement, ils nous manquaient. Et c’est vrai que vous avez raison, car c’est la jurisprudence qui, entre 1976 et 2004, a véritablement forgé une loi maritime. Et cette jurisprudence a interprété par conséquent la lettre de la loi, laquelle est une loi de protection.
Pourquoi est-ce une loi de protection qui va très loin ? Pour trois raisons.
Premièrement, pour une fois elle n’appliquait pas une directive européenne. Il y a deux lois de protection en France qui n’appliquent pas de directives européennes : ce sont la loi de 1976 et la loi « littoral » de madame Huguette Bouchardeau en 1986. Toutes les autres lois ont été inspirées par l’Europe. Ce sont donc des lois, on peut le dire, françaises, et ce pays qui tourne le dos à la mer – n’exagérons pas, mais c’est ce qu’on dit souvent – a su faire une loi « littoral » forte. C’est une loi de protection et par conséquent le juge, puisqu’il n’avait pas les décrets d’application, a appliqué l’esprit de la loi, comme on dit, c’est à dire la protection. Pourquoi a-t-on fait les décrets 20 ans après ? Tout simplement à cause de la complexité des acteurs. Et c’est cette complexité des acteurs qui fait qu’on n’arrivait pas à faire les décrets parce que, en principe, un gouvernement, quel qu’il soit, essaye de mettre les gens autour d’une table avant de publier un décret, pour surmonter ce que vous avez appelé les conflits d’usages, qui sont toujours des conflits d’intérêts. On n’y est pas arrivé et, peu à peu, le juge a délimité sur la protection et défini la loi. Mais ce qui est très intéressant, c’est que en faisant aujourd’hui l’ensemble des décrets sur le domaine public maritime, et bien on en arrive toujours à cette confrontation entre le droit et la nature. C’est-à-dire pourquoi on n’arrive pas à forger un droit de développement durable ? C’est parce que la nature est quelque chose qui s’exprime assez difficilement dans le droit, et c’est pour ça que toute la législation littorale est une législation pionnière. En 1986, nous n’étions pas conscients des mêmes menaces qu’aujourd’hui et c’est justement pourquoi cette loi est exemplaire. Donc la gouvernance est un mode de gestion complexe, mais c’est intéressant parce que nous avons su faire en France un système de sauvegarde de notre environnement – et d’ailleurs, si la loi « littoral » est critiquée en France, elle est beaucoup imitée dans un certain nombre d’autres pays.
Deuxièmement faut-il « gérer les affaires publiques comme les privées », ai-je entendu. Oui, puisqu’il faut évidemment savoir gérer l’ensemble des intérêts. Et là, ce qui est je crois tout à fait intéressant, c’est qu’on a pas toujours recours à l’arbitrage sec, mais on a recours de plus en plus à la concertation. Et ce que vous avez expliqué des contrats de baie, par exemple, et de tous les mécanismes contractuels en plus autour des rivages, est tout à fait illustratif. Je crois que, en ce qui concerne l’auto-ajustement, le Conseil de rivage est un programme-clé au sein du Conservatoire du littoral. J’en profite d’ailleurs pour dire qu’il n’a peut-être pas été assez mis en valeur ce matin et qu’il ne faut pas parler de la loi « littoral » d’une part et du Conservatoire du littoral de l’autre – je crois que Louis Le Pensec l’a fait un peu au début. Il faut parler des choses ensemble. Parce que la loi « littoral » serait une loi « sèche » s’il n’y avait pas à côté cet extraordinaire instrument d’acquisitions foncières qu’est le Conservatoire du littoral. Vous savez, on a l’impression que le Conservatoire du littoral est un objet de consensus. Mais on ne se souvient pas que, quand il a été créé en 1975, c’était un objet de dissensions extraordinaires au sein du gouvernement et qu’il opposait monsieur Olivier Guichard - qui a quand même été sûrement un des plus remarquables aménageurs du territoire qu’on ait eu dans ce pays - et monsieur Valéry Giscard d’Estaing. Parce que monsieur Valéry Giscard d’Estaing était à l’époque ministre des finances, et il voulait qu’on s’en tienne aux instruments d’acquisitions foncières qu’on avait pour le domaine publique de l’Etat. Et c’est monsieur Olivier Guichard qui est arrivé à faire comprendre que, non, comme il s’agissait d’un domaine publique particulier, il fallait un instrument particulier. C’est le Président Georges Pompidou qui a tranché, en disant cette belle phrase très moderne : « Il faut créer une sorte de morale de l’environnement et qu’on puisse l’imposer à l’Etat, aux collectivités locales, aux individus pour que finalement puissent être imposées quelques règles élémentaires, sans lesquelles – et je trouve que la phrase est belle – le monde deviendrait irrespirable. » C’est vrai que la fibre associative du Président Georges Pompidou n’était pas encore développée, c’est pourquoi quand il parle des individus il parle évidemment des individus groupés. Donc, ça s’est finalement décidé au moment même du « bétonnage » – tout le monde a en tête que le Président Georges Pompidou était un bétonneur -, mais en même temps il s’est fait cet équilibre naturel qu’on trouve toujours dans les institutions et qui a fait que nous avons donc cette loi « littoral ».
Je crois aussi et, ça, je voudrais quand même le dire, que autour de tous les processus assez compliqués mais extraordinairement efficaces d’acquisition des terrains pour les gérer, vous avez deux ou trois choses assez remarquables et dont on devrait s’inspirer dans d’autres droits du développement durable. Premièrement vous avez la confiance. C’est à dire que, dans le vote du Conservatoire du littoral et la loi de 1975, il avait été beaucoup débattu le fait de pouvoir pour les communes s’opposer en fait à l’action de l’Etat. Et bien finalement le Sénat a dit : « Bien que ce soit un droit de l’Etat de faire des acquisitions foncières à travers un établissement public, il faut quand même que les communes délibèrent ». Et c’est vrai que l’Etat peut passer outre mais, finalement, la culture des négociation a été telle autour du Conservatoire du littoral que les exemples où l’Etat est passé outre se comptent sur les doigts d’une seule main après 30 ans d’activité. On a donc élaboré une culture aujourd’hui de gouvernance, c’est à dire de confiance et pas d’arbitrage. C’était la première observation. La deuxième observation, c’est que ces instruments finalement tout à fait originaux – et il faut de l’imagination quand on juridise la nature – ont été trouvés, bien qu’il ait fallu se battre. Je porte comme une écharde d’avoir perdu, dans diverses fonctions, 5 ou 6 fois l’arbitrage sur le fait de pouvoir, pour un propriétaire, donner ses terrains au Conservatoire du littoral. Finalement ça a été fait et on a mis à peu près 15 ans à y arriver. Et ce qu’il y a de très intéressant philosophiquement – en terme de philosophie du droit – c’est que finalement tout le monde a trouvé normal, pendant des décennies, de transmettre à la collectivité publique des objets culturels (on est exempté de droit de succession quand on donne une propriété, un château, etc… à l’Etat). C’est dans la culture française, parce que nous sommes un peuple de culture. Mais il a fallu se battre pour que nous soyons aussi, nous qui avons la plus grande surface maritime d’Europe, un peuple de nature, c’est-à-dire qu’on puisse faire exactement la même chose. Alors, pour conclure - et donc vous voyez à quel point ce n’est pas une synthèse - je voudrais quand même dire : « Faisons attention ». J’étais chargée auprès du Premier Ministre de l’aménagement du territoire et j’ai eu l’honneur de lui préparer tous les arbitrages des contrats de plans (entre parenthèses la Bretagne en a un très bon, j’espère qu’il est vraiment très bien poursuivi, très bien respecté et que tous les crédits sont là !). On voit combien les régions qui peuvent être considérées parfois comme à l’écart des activités principales et économiques, doivent évidemment se développer. Mais elles le doivent en préservant leurs richesses : ne faisons pas porter à la Loi Littoral les difficultés de développement des côtes.
C’est une loi qui concerne le littoral, aussi ce n’est donc pas une loi qui concerne l’ensemble des côtes et des arrières-côtes. Non, c’est une loi qui protège le bord de mer. Il y a donc, d’une part, la bande des 100 m, et il y a d’autres part évidemment la concordance juridique de tous les systèmes de protection, en particulier les zones remarquables par lesquelles je conclurai, qui doivent être respectées. Mais ça n’empêche absolument pas d’aménager, bien entendu, ce qu’on appelle « les côtes ». Et les côtes, ce ne sont pas simplement la bande des 100 m, ce ne sont pas simplement les zones remarquables autour, c’est l’ensemble du dispositif côtier. Donc ne lui faisons pas porter des difficultés d’arbitrage, et en particulier des difficultés d’arbitrage très réelles, économiques, pour laquelle elle n’est pas faite, elle qui protège des zones fragiles et mouvantes – c’est ça d’ailleurs l’honneur de cette loi. C’était la première observation.
Deuxième observation : sur le plan juridique, j’ai trois petites remarques à faire. Elle permet beaucoup de choses, cette loi « littoral », quoi qu’on en dise. Elle permet par exemple, contrairement à ce qu’on pense, d’inclure les espaces urbanistiques dans la bande des 100 m – je vais même vous citer l’article, c’est le R 146-2 III –, ce qui signifie que la bande des 100 m n’est pas concernée par les espaces urbanistiques. Donc la loi « littoral » est une loi qui empêche de construire sur les zones qui ne sont pas construites, mais elle n’empêche pas de construire sur les zones qui sont déjà construites - à condition de respecter un certain nombre de choses, je crois qu’on ne le dit pas assez. Deuxièmement, la possibilité de construire est réelle, si elle est limitée et si elle respecte des dispositions d’équilibre. Et, d’ailleurs, le Conservatoire du littoral a lui-même construit quand il avait des contrats avec les collectivités locales pour, par exemple, faire des accueils touristiques afin que les gens puissent profiter de ce littoral et de ces aménagements fonciers achetés. Et, troisième observation, la constructabilité existe bien évidemment à travers la loi « littoral » sauf que parfois - il faut le savoir - elle est elle-même limitée par d’autres prescriptions d’urbanisme qui peuvent exister sur ces terrains s’ils sont par exemple particulièrement remarquables pour leur faune et leur flore, etc… Donc la loi « littoral » est une loi de protection « active ». L’absence de décrets d’application a fait qu’elle s’appliquait directement. Le juge, s’est vrai, a été non pas tellement contradictoire, comme vous l’avez dit, mais assez circonspect sur la protection, et il a en cela respecté l’esprit de la loi.
Alors je voudrais quand même dire, en revanche, que la loi « littoral » est souvent menacée. Personne ne veut l’attaquer de front, mais finalement tout le monde essaye de la contourner par d’autres lois. En cela Louis Le Pensec a tout à fait raison. Mais ce qui s’est passé quand même, il y a un an, c’est que cette loi « littoral » a été aménagée, non pas de façon directe, législative, mais de façon réglementaire par la modification d’un décret, parce qu’on a accepté « des aménagements légers » - c’est le mot du décret – par rapport à la loi. Certes, la construction de ces aménagements légers doit être soumise d’abord à toutes sortes de précautions qui, par exemple, ne doivent pas dénaturer le site, etc…, et surtout doivent être soumises à enquête publique. Et, finalement, elles ne peuvent pas dépasser – ce n’est pas dit très clairement dans le décret mais c’est déduit dans le calcul – à peu près 50 m². C’est sûrement indispensable par rapport au développement du territoire. Je dirai en conclusion que je ne suis pas du tout hostile à ce type d’aménagement, à certaines conditions. Par exemple, sous le gouvernement auquel je collaborais, il a été question à un moment donné de faire une brèche dans la loi « littoral » pour la loi de protection sur la Corse, afin de faire plaisir aux corses. Je ne pense pas non plus que ça ait été une bonne idée. Donc, mon propos n’est pas du tout politique. Et c’est pas du tout le Ministre de l’Environnement - autrement dit pardon pour les écologistes dans la salle, parce que je suis sûre qu’il y en a – ce n’est pas du tout un ministre écologiste qui a emporté le morceau pour dire « non », c’est un ministre dont je ne dirai pas le nom, mais qui n’était pas du tout écologiste. Donc voyez à quel point la complexité des acteurs joue dans cette loi « littoral ». Il y a une pression psychologique et démographique pour vivre près des côtes. En revanche il y a, premièrement, l’allongement de la vie et le fait que, je ne sais pas pourquoi – c’est sûrement intéressant sur le plan psychanalytique – quand on vieillit on a envie de voir la mer. C’est une évidence. Vous n’avez qu’à voir l’âge des gens qui habitent sur le littoral. Je suis née à Royan, donc je connais ça par cœur et ce ne sont pas des jeunes qui sont à Royan. Deuxièmement, il y a la cherté, effectivement, de toutes les zones littorales. Et d’autres part il y a le fait que, quand on aime vivre à la mer, et bien on aime y vivre et on aime en vivre et donc il faut bien pratiquer des activités. Et bien je vous dis vraiment avec force : « Protégeons la loi ‘‘littoral’’ !»
Je voudrais conclure uniquement par une citation de quelqu’un qui n’est pas engagé et qui est un professeur de droit, à propos de ce décret dont je vous parle : « Les dispositions commentées peuvent paraître comme relativement anodines, dans la mesure où elles n’affectent le principe de la loi ‘’littoral’’ que très marginalement, mais elles sont en revanche significatives d’un état d’esprit et s’inscrivent – on est fondé tout au moins à le craindre – dans le cadre d’une stratégie qui est de reconquête. Le long travail de sape exercé depuis bientôt 20 ans contre les dispositions de cette loi, la répétition des critiques formulées à l’adresse du mode de rédaction de celle-ci ‘’dérivent du pouvoir réglementaire dans sa mise en œuvre’’, de ‘’l’action abusive des associations de protection de l’environnement quand elles s’attachent à en faire sanctionner la violation’’, ‘’du travail d’interprétation excessif’’ des juridictions administratives quand elles donnent un sens aux dispositions qui les nécessitent, l’argumentent de ‘’l’insécurité juridique’’ qui résulte de ces modestes dysfonctionnements et dont on retrouvera un florilège dans les deux rapports présentés récemment devant l’Assemblée Nationale ». Reste en définitive à savoir si ce texte de portée modeste préfigure ou non une remise en question de la loi du 3 janvier 1986. C’est un texte du doyen de la faculté de Droit de Nantes. Pourquoi je conclus par cette prise de parole d’un juriste, finalement assez peu engagé dans le monde de la négociation et dans le monde politique ? C’est parce que je trouve paradoxal qu’aujourd’hui des conférences internationales entières se réunissent pour élaborer des instruments de protection de la Terre et de la nature, des instruments de développement durable, qu’on essaye d’en inventer d’autres et que tous les gouvernements y compris le Président de la République - avec en particulier la Charte de l’environnement – ne cessent d’en proposer de nouveaux alors qu’on ne défend pas de toutes nos forces le texte que l’on a sur notre espace précieux et protégé qu’est le littoral : cette loi est un bien public.