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Discours de Pierre Lascoumes: débats en cours sur le principe de précaution

Directeur de Recherche au CNRS GAPP

Compte rendu :

Transcription :


24 octobre 1998 Exposé

Discours de Pierre Lascoumes :



La généralisation des analyses en terme de « risques » est indissociable de la diffusion des objectifs de « sécurité » ou de « sûreté publique » dans la société industrielle.

Moins de risques pour plus de sûreté, moins d'insécurité par une maîtrise croissante des aléas. Il s'agit de l’expression double face (sécurité/risque) d’une rationalisation sociale général du rapport de l’humain au monde dans lequel il vit (ordre/désordre).

Ces trois notions sont interdépendantes. Elles sont très proches dans le langage commun, on tend même souvent à les confondre, à les utiliser comme des synonymes, mais elles renvoient à des attitudes et des pratiques différentes qu'il importe de distinguer.

L'étymologie des mots est souvent éclairante. Ainsi c'est au XVlllème siècle que le mouvement de rationalisation des dangers se traduit par une séparation conceptuelle entre, d'une part, les conditions objectives de la sûreté et, d'autre part, les perceptions, le vécu, les représentations de la sécurité. La différence est restée plus nette dans la langue anglaise qui distingue la safey (sûreté) et la security (sentiment de sécurité). Même chose en allemand avec d'un côté la sicherung et de l’autre, très explicitement, la sicherheitsgefühl. En français au XVIIème siècle on parle de sûreté publique, pour désigner les missions de police générale, c’est-à-dire l’organisation de la mise hors du danger des populations contre les menaces internes les plus diverses (les épidémies, la délinquance, le charlatanisme). La sécurité est de l’ordre de la perception, de la croyance individuelle et collective, de l'existence d'une protection contre les dangers. On peut noter, au passage, que pour la théologie, la sécurité au sens subjectif de confiance, de tranquillité est une notion négative car la sécurité conduit à l’insouciance; elle est chez Saint Augustin le signe d'une âme impuissante, stérile, passive.

Dans la période contemporaine, les deux notions se sont mêlées et le terme de sécurité s'est généralisé pour désigner, aussi bien des dispositifs de protection (sécurité sociale) que pour qualifier des perceptions (le sentiment d’insécurité).

Le mot risque est introduit dans la langue plus tardivement. Il a un sens ambigu, double face. En italien, risco désigne aussi bien le danger lié a une entreprise maritime que la solde du soldat-mercenaire lorsqu'il a la chance de revenir de guerre. En français, le terne risque est associé au terme "fortune" qui signifie au XVIème siècle, hasard heureux ou malheureux. Dans le langage des premiers assureurs de transport maritime, le risque désigne l’objet que l’on assure, la cargaison. En langage maritime, on parle de la même façon de "fortune de mer" ou de "risque de mer". C'est aussi au XVIIIème siècle que ces notions se démarquent l’une de l’autre, la fortune désigne les événements positifs, le risque les événements négatifs. Dans le vocabulaire de l’Académie, risquer, c'est courir un danger. Lors d'un examen, on risque d'échouer et non d'être reçu. Mais aujourd'hui, c'est la conception assurantielle qui s'est imposée. Le risque désigne un événement incertain, une situation dont l’occurrence reIève de la probabilité, du calcul et non d'une certitude causale.

Pour faire le lien avec les deux précédents termes, on peut dire que les dispositifs de sûreté publique mis en place, qu'ils soient publics (police, santé publique, surveillance des risques naturels) ou privés (assurances individuelles contre les accidents routiers, les incendies, le vol) tendent à réduire le risque. (Soit sa survenance, soit les conséquences économiques du risque lorsqu'il se réalise). Au niveau des individus, ces mesures diverses réduction des risques tendent à créer un climat de sécurité, de protection contre des aléas menaçants.

L’approche en terme de risques est donc une façon de penser, de qualifier les évènements naturels ou sociaux dommageables. On peut dire qu'il s'agit d'une problématisation particulière qui suppose une approche rationnelle des incertitudes, leur catégorisation et des dispositifs de protection correspondant à leur hiérarchisation. La problématique du risque est à la fois cognitive et normative; elle désigne un certain mode de connaissance, d'appréhension des évènements aléatoires; elle induit aussi des procédures, des organisations susceptibles de les traiter.

Mais ce type de problématisation, cette façon de concevoir les relations entretenues par les individus avec le monde dans lequel ils vivent, comporte aussi un certain nombre d'effets propres. A force de présenter tous les dangers et de qualifier toutes les menaces en terme de risques, nos sociétés rationalistes et marchandes n'ont-elles pas induit des conduites collectives et des demandes individuelles qu'elles ne parviennent plus à maîtriser ? Raisonner toujours en terme de risques n'est ce pas en quelque sorte s'appuyer sur une problématisation "à risques", c'est-à-dire contreproductive aussi bien en terme de sûreté collective que de sécurité individuelle.

C'est la thèse soutenue par les philosophes contemporains Ulrich Beck et Anthony Giddens.

Les débats, en cours, sur le contenu et la portée du principe de précaution fournissent une illustration de ces interrogations. Pour certains, la précaution est une nouvelle promesse d'élimination de tous les risques, promesse impossible à tenir, donc socialement néfaste. Pour d'autres, la précaution est un principe de responsabilisation face à l’avenir, une incitation à la prudence qui n'interdit pas la décision mais impose de nouveaux modes de décision et surtout de suivi de la décision. Le raisonnement, en cette matière, est d'autant plus difficile que les situations en cause ne correspondent pas à des risques connus, rationalisés, mesurés, mais à des situations caractérisées par de fortes incertitudes.

Avant d'effectuer un bref état des débats actuels sur les conduites possibles dans les contextes d'incertitude, je rappellerai trois grandes lignes de transformation qui caractérisent la société contemporaine dans ses rapports face aux risques.


La société contemporaine et ses risques

1 - la première transformation est celle de la notion de danger et de menace :
Le risque est un danger prévisible, un trouble maîtrisé, un facteur de désordre partiellement ordonné. Alors que le danger ou la menace relevaient d'une fatalité ou de facteurs impondérables, le risque se définit comme un aléa anticipable. Il est à la fois explicable et calculable:
- explicitable, parce qu'on en connaît la source, la ou les causes, les schémas de réalisation ;
- calculable, parce qu'on peut lui attribuer une probabilité de réalisation; le risque est matière à calcul, il est un aléa.

De là, découlent deux conséquences:
Le risque est doublement maîtrisable: dans sa survenance (par la prévention) et dans ses effets.

2 - la deuxième transformation caractéristique de la société du risque, c'est la multiplication des techniques sociales de prise en charge du risque. On en distingue deux formes principales, la prévention et l'assurantialisation.

Tout d'abord, on observe une multiplication des dispositions de prévention. Bien gouverner un pays, une collectivité ou une famille est aujourd'hui indissociable de l'existence et du degré de cohérence des activités de prévention. Le bon gouvernant est celui qui doit chercher à limiter au maximum les facteurs de risques et la réalisation des aléas. La démographie, l'économie et toutes les sciences humaines et sociales se sont, en très grande partie, développées comme des systèmes de connaissances des risques, des observatoires des facteurs d'équilibre et de déséquilibre à l'oeuvre dans la société.

La sûreté publique demeure une fonction régalienne majeure de I'Etat, d'autant plus notable que dans d'autres secteurs, on observe plutôt un recul de la puissance publique. Qu'il s'agisse de la survenance de risques globaux (comme le changement climatique ou les nouvelles épidémies) ou qu'il s'agisse de risques très territorialisés (comme la possibilité de survenance d'avalanche ou d'inondation, ou la sécurité des transports), l'Etat se trouve en première ligne. Dans tous les secteurs, il multiplie des collectes de données, des observatoires, des instances de surveillance et d'alerte.

La problématique du risque renforce de façon continue le regard panoptique que les sociétés portent sur elles-mêmes. Les techniques modernes de vidéosurveillance, la multiplication des systèmes de sécurité privée et le boom de ces marchés attestent l'importance de ce phénomène. Dans ce sens, l'espace public de la sûreté générale tend à englober tous les espaces prives dans la mesure où ils peuvent être facteurs de risques (obligation de signalement des mauvais traitements à enfants, campagne en faveur de la réduction des risques, en matière de sexualité ou d'usage de drogue).

La deuxième grande forme de gestion des risques réside dans le phénomène bien connu de l'assurantialisation. Il vise à maîtriser les conséquences du risque par l'organisation de garanties en cas de survenance de dommages par réalisation d'un aléa. Ces techniques de prise en charge trouvent leur origine dans l'assurance des transports maritimes dès le XVlème siècle. Puis, deuxième étape, la mutualisation du risque accident de travail au XIXème constitue les formes canoniques. Enfin, l'Etat Providence, tel qu'il se met en place dans les sociétés industrialisées au milieu du XXème se caractérise par une généralisation de l'assurantialisation, aussi bien individuelle (assurances privées volontaires ou obligatoires) que collective (fonds de garanties, fonds d’indemnisation).

3 - la troisième ligne de transformation concerne le processus de modernisation contemporain qui a fait du risque le thème central de l'autocritique de la société industrielle contemporaine.

La société industrielle classique qui prétendait éliminer progressivement les sources de risques par le recours croissant à la science et à la technique, et qui se proposait de limiter les conséquences sociales des risques résiduels par l'assurance, échoue dans cette ambition. La société contemporaine se trouve engagée dans une spirale infernale qui, d'un côté, génère de façon permanente de nouveaux risques et, d'un autre, suscite des demandes toujours renforcées de protection (appel croissant à cette fonction de l'Etat régalien).

C'est la thèse de Ulrich Beck, et en partie de Anthony Giddens. Selon eux, les risques sont devenus un enjeu central de la société industrielle contemporaine; c'est à travers eux que la société se fait réflexive, devenant pour elle-même un sujet et un problème. Les débats et conflits publics portent de plus en plus sur ces enjeux, mais les institutions, décisions et autres pratiques à l'œuvre s'avèrent de plus en plus incapables de maîtriser les risques qu'elles créent, renouvellent et légitiment dans une dynamique constante. Ils désignent trois indicateurs de cette dynamique :
* la mondialisation des échanges (pollution transfrontière, circulation accélérée des virus, grippe, VIH ...) ,
* la caractérisation scientifique des interdépendances entre fadeurs de risques (effet de serre, diffusion des OGM),
* la transversalité croissante des enjeux de sécurité publique. Les approches sectorielles classiques sont dépassées. La délinquance urbaine n'est plus seulement un problème de police et de justice, elle est indissociable de la politique d'urbanisme, scolaire, culturelle, d'immigration, d'emploi, etc.

De façon générale, on souligne partout les interdépendances entre : santé-environnement-consommation, développement économique-situation écologique globale-mouvements sociaux.
Ces interdépendances complexifient encore les politiques du risque. Les réponses techniques simples, plus de policiers, plus de message de prévention sanitaire, plus d'incitation économiques à la dépollution s'avèrent insuffisantes.

Le monde contemporain serait donc sous l'emprise d'un paradoxe très fort où d'un côté, les atteintes, les désordres sociaux apparaissent de façon de plus en plus visible, alors que d'un autre côté, ces mêmes menaces apparaissent de mains de moins en moins traitables. D'où leur thèse centrale : les conflits d'imputation de responsabilité prendraient aujourd'hui le pas sur les conflits "classiques" concernant la distribution des richesses.

Un exemple récent montre les limites, juridiques au moins, de ces enjeux de responsabilité. Le 12 octobre 1998, les députés ont aiouté à la loi d'orientation agricole des dispositifs de contrôle des O.G.M., comportant entre autres une "obligation de dénoncer les anomalies constatées dans la diffusion des O.G.M.". Ce vieux dispositif de police sanitaire est-il vraiment un instrument adapté à la complexité du problème. Mais le choix des députés montre la prégnance des questions de responsabilité.

Ces problèmes d'imputation de responsabilité ont acquis aujourd'hui une complexité particulière dans la mesure où il s'agit de situations marquées par de fortes incertitudes. On peut ici distinguer trois niveaux de difficultés.


Gestion et décision dans l’incertitude

1 - incertitude dans la perception et la représentation des risques : tous les spécialistes s'accordent aujourd'hui pour mettre l'accent sur les limites du positivisme. Tous les risques ne sont pas totalement objectivables, certains présentent un caractère subjectif, indissociable des connaissances rationnelles. Par exemple, les progrès dans la connaissance du génome humain permettent d'identifier de nouveaux facteurs de risque, mais on sait très peu de choses sur les co-facteurs (biologiques ou environnementaux) susceptibles de générer des maladies. De plus, si aujourd'hui on connaît un certain nombre de risques génétiques reliés à des possibilités de cancer, on ne sait pas comment organiser leur prévention.
Dans un autre sens, il existe un ensemble de risques aujourd'hui bien connus, mais demeurant faiblement perçus comme source de danger. L'écart entre risque, objectivé et risque vécu demeure important malgré le contexte de rationalisation croissante (circulation routière, alcoolisme, tabac, hépatite C).
Certains auteurs vont même jusqu'à considérer que le désir de catastrophe, de prise de risque se renforce, en tant que réaction légitime à la rationalisation croissante du monde (PH. Jeudy, D. Le Breton).
La question des formes de perception et de représentation des risques ont fait de la question des seuils d'acceptabilité, une question centrale.

2 - Définitions et controverses scientifiques sur les risques : les perceptions sociales du risque sont d'autant plus floues qu'existent des controverses et surtout, que celles-ci sont mises dans le débat public. La science se pratique de moins en moins en "boîte noire", ses dimensions sociales et politiques sont de plus en plus visibles. Une crise de confiance entre les scientifiques et les profanes marque la période contemporaine. Les premiers ont du mal à faire comprendre les limites de leurs savoirs, les seconds (forts de belles manipulations) suspectent a priori les connaissances produites et les conclusions que l’on peut en tirer. (Ex : produits de substitution aux –CFC protection de la couche d'ozone-).
La crise de l'expertise se situe en continu avec ces mises en cause de la rationalité scientifico-technique. Les pratiques en ce domaine évoluent, intégrant des points de vue profanes et des hypothèses minoritaires. Importance tes "lanceurs d'alerte" annonçant une réactivité sociale décalée dans le temps (L. Boltanski, F. Chateauraynaud).

3 - Difficultés des décisions en contexte de certitude relative et d'incertitude : l'existence de décisions spécifiques est pour U. Beck, l'indicateur du passage à une logique politique du risque. En effet comme nous l'avons indiqué plus haut, les dispositifs de prise en charge des risques par prévention ou réparation se multiplient. Mais précisément, quand, où et jusqu'où les mettre en oeuvre?
Les conditions de la prise de décision sont d'autant malaisées que les risques sont controversés, que les seuils d'acceptabilité sont mobiles et que les techniques de prévention déjà éprouvées ont fait montre de leurs limites. De nouveaux dispositifs de décision sont aujourd'hui expérimentés; nous en présenterons deux types principaux, l'un basé sur la mise en public, l'autre basé sur la précaution :
- La mise en scène publique de l'incertitude (procédures d'information et de consultation du public, commissions d'information, conférences de consensus, conférences de citoyens) a pris durant ces dernières années une place croissante. Je considère qu'il y a là une tension importante, entre d'un côté le renforcement de droits démocratiques et d'un autre les conditions de leur exercice dans de telles structures délibératives. S'il y a toujours dans le recours à de telles structures des dangers de manipulation , c'est-à-dire la recherche de légitimité à moindre frais, le plus important me semble résider dans les limites des capacités d'apprentissage et de réaction des acteurs profanes impliqués, c'est-à-dire la question de leur aptitude à s'approprier et à interroger réellement les points de vue des experts classiques. Il est indispensable de réfléchir sur les conditions de possibilité de ces procédures démocratiques.
- Une autre voie de traitement de l'incertitude réside dans des expérimentations inspirées du principe de précaution. Il y a en ce domaine beaucoup de confusion. Les points de vue critiques sont très nombreux, émanant de juristes, d'économistes et de chercheurs en santé publique autant des acteurs économiques.


Trois critiques principales sont adressées au principe de précaution

- politiquement il pousserait à l'absentation, aux décisions négatives par la prise en compte des scénarios du pire. Il serait donc contraire à l'innovation, aux changements économiques et sociaux.
- économiquement il serait ruineux, dans la mesure où il engagerait des décisions ou des mesures extrêmement coûteuses, ruinant certains secteurs d'activités économiques et conduisant la collectivité à payer des dédommagements très onéreux. Il serait aussi absurde, si à long terme, les mesures s'avéraient disproportionnées avec les aléas.
- juridiquement, il serait intenable, en créant un renversement de la charge de la preuve. Il appartiendrait au générateur de risques d'apporter la preuve de la non-nocivité de ses actions sur le long terme. Ce qui serait une preuve impossible à fournir.
- enfin, socialement il entretiendrait le mythe du risque zéro et contribuerait à intensifier les effets négatifs de cette société du risque dénoncée par Beck et Giddens. Il obligerait les responsables politiques et scientifiques à afficher une promesse qu'ils savent ne pas pouvoir tenir, créant en retour des risques de déstabilisation.

Il s'agit là de point de vue exagérément dramatisants. Certes, la précaution est un standard c'est-à-dire dire une notion au contenu flou, façon "bonne moeurs", "intérêt général", mais dont le contenu peut être construit, au cas par cas. Il y a aussi (surtout en santé publique) beaucoup d'extrapolation à partir des décisions jurisprudentielles liées au dossier du sang contaminé. Mais il ne s'agit que de décision casuistique pour laquelle l'objectif n'était pas de trancher sur une décision mais d'assurer une indemnisation. Le principe retenu dans ces dossiers pourrait très bien être écarté dans d'autres. Il n'y a pas de loi d'airain de la jurisprudence.
Au contraire, en matière de responsabilité des produits délictueux, la tendance est à écarter la responsabilité pour les risques de développement, c'est-à-dire pour ceux qui ne sont pas identifiés au moment de la mise sur le marché (y compris pour les produits liés à la santé de l'homme, d'où une contradiction avec la jurisprudence de l'affaire du "sang contaminé"). Est-il nécessaire de préciser que les assureurs poussent à cette interprétation restrictive?

Enfin, le principe de précaution n'a vraiment de valeur juridique constante que dans le domaine de l'environnement. C'est à ce titre qu'il figure dans le traité de Maastricht (article 130-R2) et qu'il est repris dans la loi française du 2 février 1995 (article 1). Mais cette formulation du principe présente diverses limites, il faut qu'il y ait menaces de dommages graves et irréversibles, que les mesures soient proportionnées au risque envisagé, enfin qu'elles aient un coût économiquement supportable. Ces trois conditions étaient réunies dans le dossier soumis au Conseil d’Etat concernant la demande d’annulation de la décision de commercialisation des maïs transgéniques.


Enfin, en conclusion il faut aussi s’interroger sur les limites de l’assurance et de l’assurabilité qui contribuent aussi aux difficultés actuelles de la décision. En effet, les dispositifs de garantie imaginés à la fin du XIXème siècle et progressivement généralisés sont aujourd’hui en voie de dépassement. Les coûts croissants de l’assurance transforment les conditions d’assurabilité (sélection croissante des risques de santé aggravés, limitation de la responsabilité médicale et hospitalière) et d’indemnisation (ampleur des dommages dus à des catastrophes naturelles). Mais, dans le même temps, en tant que marché, l’assurance ne cesse de prendre de l’importance. Ses sociétés (surtout les sociétés de réassurance) sont devenues des acteurs économiques majeurs engagés dans un jeu de concurrence mondial.

De plus le secteur ne cesse de s’inventer de nouveaux produits et objets d’application (risques environnementaux, aléa thérapeutique). L’assurance apparaît aujourd’hui comme un définisseur central de toutes les politiques de risque, qu’elles soient publiques ou privées.